（CWW）在我國，根據(jù)《電信條例》第三十九條和《電信用戶申訴處理辦法》（以下簡稱《辦法》）第二條、第八條，電信用戶與電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者因電信服務(wù)或者電信收費(fèi)產(chǎn)生爭議，電信用戶應(yīng)先向電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者投訴，電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者拒不答復(fù)或者電信用戶對解決結(jié)果不滿意的，可以向電信申訴受理機(jī)構(gòu)提出申訴。由此可知，電信申訴是解決電信用戶與電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者間糾紛的一種方式，類似于消費(fèi)者投訴。電信申訴是在電信領(lǐng)域電信用戶向行政機(jī)關(guān)進(jìn)行投訴的具體表現(xiàn)形式。

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電信用戶與電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者系電信服務(wù)合同關(guān)系，電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)按照合同內(nèi)容提供相應(yīng)服務(wù)，電信用戶應(yīng)當(dāng)按照約定交納電信費(fèi)用，雙方在履行電信服務(wù)合同過程中產(chǎn)生的糾紛，屬民事合同糾紛。根據(jù)《民事訴訟法》及相關(guān)司法解釋的規(guī)定，民事糾紛的法定解決途徑包括和解、調(diào)解、仲裁和訴訟。最高人民法院2009年頒布的《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見》首次明確，行政機(jī)關(guān)依法對民事糾紛進(jìn)行調(diào)處后達(dá)成的調(diào)解協(xié)議具有民事合同性質(zhì)，當(dāng)事人可以申請法院確認(rèn)其效力。電信申訴調(diào)解即是電信管理機(jī)構(gòu)針對電信用戶與電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者間民事糾紛開展的行政調(diào)解，建立在雙方當(dāng)事人自愿基礎(chǔ)上，達(dá)成的申訴調(diào)解協(xié)議不具有強(qiáng)制執(zhí)行力。

我國電信申訴制度存在的問題

我國電信用戶基數(shù)大，電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者又長期處于壟斷地位，決定了雙方矛盾糾紛數(shù)量長期居高不下。據(jù)工信部發(fā)布的《工業(yè)和信息化部關(guān)于電信服務(wù)質(zhì)量的通告》，2020年全年各級電信用戶申訴受理機(jī)構(gòu)受理電信用戶申訴共136352件。電信用戶申訴制度在協(xié)調(diào)解決電信用戶和電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者間糾紛問題上發(fā)揮了重要作用。但是，電信管理機(jī)構(gòu)處理電信服務(wù)問題在制度設(shè)計、適用范圍、申訴調(diào)解、申訴實(shí)踐、處理結(jié)果等5個方面仍存在相應(yīng)問題。

一是在制度設(shè)計上，同時設(shè)計了申訴調(diào)解和行政處罰等措施。《電信條例》和《辦法》明確了電信用戶與電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者間因電信服務(wù)和電信資費(fèi)問題產(chǎn)生糾紛的，適用電信申訴，電信管理機(jī)構(gòu)對申訴事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)解，達(dá)成調(diào)解協(xié)議或者有一方拒絕調(diào)解的，申訴視為辦結(jié)。但在《電信服務(wù)規(guī)范》《電信服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督管理辦法》中，對電信服務(wù)質(zhì)量規(guī)定了強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，違反標(biāo)準(zhǔn)的，電信管理機(jī)構(gòu)可以對電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者進(jìn)行責(zé)令改正，甚至行政處罰。根據(jù)上述規(guī)定，對用戶反映的同一電信服務(wù)問題，電信管理機(jī)構(gòu)既可以進(jìn)行申訴調(diào)解，調(diào)解結(jié)束即視為辦結(jié)，并不對違規(guī)行為進(jìn)行行政處罰等；也可以經(jīng)調(diào)查后作出電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者是否存在違規(guī)行為的認(rèn)定，并針對違規(guī)行為采取責(zé)令改正，甚至行政處罰等措施。

二是在適用范圍上，用戶申訴的電信服務(wù)質(zhì)量問題具體情形尚不明確。電信服務(wù)質(zhì)量問題是電信用戶申訴的主要事由，既存在電信用戶與電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者間的民事爭議，也存在電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者提供的電信服務(wù)是否符合《電信服務(wù)規(guī)范》《電信服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督管理辦法》等規(guī)定情形。前者適用申訴并無爭議，但后者顯然不是申訴事項(xiàng)。《電信條例》第三十九條簡單規(guī)定電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者提供的電信服務(wù)達(dá)不到國家標(biāo)準(zhǔn)或者企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的適用申訴，《辦法》第二條規(guī)定電信申訴適用于處理用戶在接受電信服務(wù)的過程中與電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者發(fā)生的爭議。上述規(guī)定沒有明確適用電信申訴的電信服務(wù)質(zhì)量問題的具體情形，在實(shí)踐中容易造成全部按照申訴處理或者全部按照其他履職程序處理的一刀切情況，既不利于矛盾糾紛解決，也會對電信管理機(jī)構(gòu)帶來履職風(fēng)險。另外，《電信條例》第三十九條規(guī)定電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者對電信用戶投訴不處理的，也適用申訴。然而，申訴實(shí)行的是調(diào)解制度，解決的是民事糾紛，投訴不處理顯然不是電信用戶與電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者間的民事糾紛，更多的是違反電信行政規(guī)范的行為，不應(yīng)屬于申訴范圍。

三是在申訴調(diào)解上，調(diào)解程序的規(guī)范化和法律化需進(jìn)一步加強(qiáng)。電信用戶申訴受理機(jī)構(gòu)處理糾紛的主要方式是調(diào)解，因此，調(diào)解程序的規(guī)范化和正當(dāng)性應(yīng)當(dāng)是申訴制度的核心。《電信條例》第三十九條原則性規(guī)定電信用戶在特定情形下有權(quán)向有關(guān)部門申訴，申訴機(jī)關(guān)應(yīng)在30日內(nèi)作出答復(fù)。《辦法》設(shè)專章規(guī)定調(diào)解，但相關(guān)規(guī)定較為簡單且前后矛盾。例如，第十八條規(guī)定了調(diào)解的情形，包括申訴人和被申訴人未能和解的調(diào)解以及申訴人、被申訴人同意調(diào)解，二者是“或”的關(guān)系。但第十七條第三款規(guī)定，申訴人和被申訴人未能和解的，申訴受理機(jī)構(gòu)在雙方同意的基礎(chǔ)上適用調(diào)解，二者是“并”的關(guān)系。另外，現(xiàn)行規(guī)定并未對調(diào)解的具體程序、電信用戶申訴受理機(jī)構(gòu)在調(diào)解過程中發(fā)揮的作用以及終止調(diào)解的具體情形等進(jìn)行明確。上述規(guī)定的缺失使得調(diào)解較于簡單、流于形式，易引起電信用戶不滿。

四是在申訴實(shí)踐上，電信用戶提出的申訴訴求不僅限于解決民事爭議，大多包含要求電信管理機(jī)構(gòu)對電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者進(jìn)行行政處罰。根據(jù)《辦法》，電信用戶申訴處理機(jī)構(gòu)受電信管理機(jī)構(gòu)委托對電信用戶與電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者間的電信服務(wù)糾紛進(jìn)行調(diào)解處理，并不具有行政處罰職能。且《辦法》也未規(guī)定申訴受理機(jī)構(gòu)對違規(guī)行為需要移送電信管理部門進(jìn)行處理。因此，申訴受理機(jī)構(gòu)作出申訴答復(fù)，未對行政處罰訴求作出移送或者其他處理。但是，電信用戶認(rèn)為電信申訴受理機(jī)構(gòu)是受電信管理機(jī)構(gòu)委托處理申訴事項(xiàng)，其法律后果由電信管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)，申訴受理機(jī)構(gòu)未對電信用戶訴求作出處理，屬于電信管理機(jī)構(gòu)未履行法定職責(zé)。

五是在處理結(jié)果上，除和解以及調(diào)解達(dá)成協(xié)議外，調(diào)解不成的即視為辦結(jié)，不利于爭議解決。電信用戶申訴受理機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)解依賴于查明的事實(shí)和相關(guān)的法律規(guī)定，申訴受理機(jī)構(gòu)在調(diào)解過程中所起的作用，就是利用行政權(quán)力高效快速地解決爭議，保障電信用戶和電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者雙方的權(quán)益。經(jīng)調(diào)解，能夠達(dá)成調(diào)解協(xié)議的，是最好的結(jié)果。但是若無法達(dá)成調(diào)解協(xié)議，申訴受理機(jī)構(gòu)依然作出申訴辦結(jié)的決定，不利于矛盾解決，且容易引起矛盾升級。

其他部門服務(wù)類投訴處理機(jī)制

郵政部門

在郵政領(lǐng)域，根據(jù)《郵政法》第六十五條以及《郵政業(yè)用戶申訴處理辦法》第二條、第四條、第二十五條規(guī)定，用戶針對郵政服務(wù)質(zhì)量問題，有權(quán)提起申訴，申訴實(shí)行調(diào)解制度，對服務(wù)質(zhì)量問題突出的企業(yè)，郵政管理部門可以進(jìn)行約談。根據(jù)郵政領(lǐng)域相關(guān)規(guī)定，郵政申訴僅適用于服務(wù)質(zhì)量糾紛，基本程序是用戶向郵政管理部門提起申訴，郵政管理部門將申訴事項(xiàng)轉(zhuǎn)給當(dāng)事企業(yè)，當(dāng)事企業(yè)處理申訴事項(xiàng)并向郵政管理部門報送處理情況，郵政管理部門聯(lián)系用戶核實(shí)，用戶無異議的，告知雙方和解并作出申訴答復(fù)；用戶有異議的，說明理由和依據(jù)后，郵政管理部門進(jìn)行調(diào)解并作出申訴答復(fù)。與電信申訴相同的是，針對服務(wù)質(zhì)量問題，適用申訴調(diào)解制度；不同的是，郵政法律規(guī)范明確了服務(wù)質(zhì)量問題的具體情形，用戶與當(dāng)事企業(yè)進(jìn)行和解是調(diào)解的前置程序，以及對服務(wù)質(zhì)量問題未規(guī)定行政處罰等強(qiáng)制監(jiān)管措施。

市場監(jiān)督管理部門

在市場監(jiān)管領(lǐng)域，《市場監(jiān)督管理投訴舉報處理暫行辦法》區(qū)分了投訴和舉報及市場監(jiān)督管理部門的不同處理方式。其中，投訴是針對消費(fèi)者與經(jīng)營者間的消費(fèi)者權(quán)益爭議，市場監(jiān)督管理部門經(jīng)投訴人和被投訴人同意，采用調(diào)解的方式處理投訴。電信用戶是電信領(lǐng)域的消費(fèi)者，電信用戶申訴與消費(fèi)者投訴性質(zhì)相同。與電信用戶申訴制度相比，《市場監(jiān)督管理投訴舉報處理暫行辦法》細(xì)化了調(diào)解方式、調(diào)解回避、終止調(diào)解的情形，同時規(guī)定市場監(jiān)督管理部門在調(diào)解中發(fā)現(xiàn)涉嫌違規(guī)線索的，應(yīng)在規(guī)定時限內(nèi)核查，并按照市場監(jiān)督管理行政處罰有關(guān)規(guī)定予以處理，明確了對消費(fèi)者權(quán)益爭議的調(diào)解不免除經(jīng)營者依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的其他法律責(zé)任。

國外電信申訴制度情況

在美國，若運(yùn)營公司作出違規(guī)行為或者不履行法定義務(wù)，對用戶造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償損失責(zé)任。受到損害的用戶可以向FCC申告，也可以向法庭提出賠償訴訟。用戶向FCC申告，應(yīng)提交申訴狀，F(xiàn)CC將申訴情況說明轉(zhuǎn)交受控公司，并規(guī)定一個合理期限，要求該公司在此期間作出賠償或者書面答復(fù)。若受控公司在規(guī)定時間內(nèi)對其造成的損失進(jìn)行了賠償，則免除它的責(zé)任。否則，F(xiàn)CC應(yīng)以適當(dāng)?shù)姆绞竭M(jìn)行調(diào)查。FCC判定申訴方依法有權(quán)得到損害賠償?shù)模瑧?yīng)發(fā)出命令，規(guī)定運(yùn)營公司在指定的日期前，以規(guī)定的金額向申訴人賠款。據(jù)此，美國申訴適用于用戶與運(yùn)營公司的民事賠償問題，主要目的是讓運(yùn)營公司對其造成損害的用戶給予賠償。與我國電信申訴制度相比，美國申訴不采用調(diào)解方式，而是在運(yùn)營公司未給予賠償?shù)那闆r下進(jìn)行調(diào)查，并以行政命令的方式要求運(yùn)營公司進(jìn)行賠償。

在韓國，廣播通信委員會成立通信糾紛調(diào)停委員會（以下簡稱糾紛調(diào)停委員會）解決電信業(yè)務(wù)經(jīng)營企業(yè)與使用人之間的糾紛，糾紛調(diào)停委員會的委員組成和回避制度都有專門規(guī)定，糾紛調(diào)停具有法定程序，糾紛調(diào)停委員會在完成糾紛調(diào)停之后制作調(diào)停案并通報雙方當(dāng)事人。雙方當(dāng)事人認(rèn)同后，糾紛調(diào)停委員會將制作調(diào)停書，調(diào)停書具有強(qiáng)制執(zhí)行力。當(dāng)事人不認(rèn)同的，調(diào)停終結(jié)，糾紛調(diào)停委員會向雙方當(dāng)事人通報調(diào)停終結(jié)的事實(shí)和理由。與我國電信用戶申訴制度相比，韓國的通信糾紛調(diào)停制度明確了適用通信糾紛調(diào)停的具體情形，對糾紛調(diào)停委員會的組成、調(diào)停回避以及調(diào)停程序都作出了詳細(xì)規(guī)定。并且，韓國糾紛調(diào)停委員會作出的調(diào)停書具有強(qiáng)制執(zhí)行力，當(dāng)事人必須遵守。

完善建議

信息通信與人民群眾的生產(chǎn)生活密切相關(guān)，電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者在提供電信服務(wù)過程中不可避免地會與電信用戶產(chǎn)生糾紛。通過申訴調(diào)解，能極大促進(jìn)電信用戶與電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者之間的矛盾化解，有效推進(jìn)問題解決。電信管理機(jī)構(gòu)根據(jù)申訴處理情況，對電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者進(jìn)行監(jiān)督、指導(dǎo)，也有利于維護(hù)健康的電信市場秩序。為了更好發(fā)揮電信申訴作用，維護(hù)電信用戶的合法權(quán)益，結(jié)合其他部門以及國外有益經(jīng)驗(yàn)，筆者提出以下建議。

明確突出電信申訴的定位

電信申訴應(yīng)當(dāng)定位于解決電信用戶與電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者間的民事爭議，是電信用戶向電信管理機(jī)構(gòu)主張其民事權(quán)益的行為。電信用戶認(rèn)為電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者違規(guī)提供電信服務(wù)，要求電信管理機(jī)構(gòu)對其進(jìn)行調(diào)查并作出行政處罰的，不屬于電信申訴范圍。《電信條例》《辦法》未明確電信申訴的定位，實(shí)踐中，部分電信用戶尤其是專業(yè)戶，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益，利用電信管理機(jī)構(gòu)給企業(yè)施壓，在主張民事權(quán)益的同時要求對電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者進(jìn)行處罰。法律不應(yīng)成為謀利者的工具，建議在《電信法》立法或者對《辦法》進(jìn)行修訂中，明確突出電信申訴的定位。

細(xì)化電信申訴的具體適用情形

現(xiàn)有規(guī)定對電信服務(wù)問題規(guī)定了兩種制度，一是按照申訴程序處理，二是依照《電信服務(wù)規(guī)范》《電信質(zhì)量監(jiān)督管理辦法》等實(shí)體法對電信服務(wù)行為進(jìn)行調(diào)查處理，但二者在電信服務(wù)問題上沒有明顯的區(qū)分界限。辦法建議進(jìn)一步明確適用電信申訴的具體情形，將其與電信管理機(jī)構(gòu)依照實(shí)體法對電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者進(jìn)行調(diào)查處理區(qū)分開來，方便電信用戶自主選擇電信申訴還是其他程序維護(hù)自身合法權(quán)益。另外，在《電信法》立法中，對電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者不處理投訴的行為，不應(yīng)再規(guī)定適用申訴處理。

完善申訴調(diào)解制度

申訴調(diào)解是電信申訴制度的核心，也是電信申訴制度價值的體現(xiàn)。電信申訴屬于電信領(lǐng)域的行政調(diào)解，《辦法》規(guī)定的調(diào)解制度較為原則，調(diào)解適用情形規(guī)定較為簡單，建議工信部修訂《辦法》，從調(diào)解的適用、回避制度、終止調(diào)解的情形、調(diào)解答復(fù)、調(diào)解后的處理等作出全面規(guī)定，充分發(fā)揮調(diào)解作用。

全面規(guī)定電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任

電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者提供的電信服務(wù)，除影響電信用戶民事權(quán)益，需要承擔(dān)民事賠償責(zé)任外，違反法律規(guī)定的，還需要承擔(dān)行政法律責(zé)任，涉及犯罪的，需要承擔(dān)刑事責(zé)任。《辦法》僅規(guī)定了申訴受理機(jī)構(gòu)調(diào)查權(quán)以及調(diào)解權(quán)，對調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為的處理，并無強(qiáng)制性規(guī)定。建議可以參考市場監(jiān)督管理部門規(guī)定，電信用戶申訴受理機(jī)構(gòu)收到電信服務(wù)申訴的，一方面對用戶反映民事爭議事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)解，另一方面發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為的，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)電信管理機(jī)構(gòu)調(diào)查核實(shí)，依照相應(yīng)行政處罰程序處理。

引進(jìn)行政裁決制度

行政裁決是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)當(dāng)事人申請，依據(jù)法律法規(guī)授權(quán)，居中對行政管理活動密切相關(guān)的民事糾紛進(jìn)行裁處的行為，一般起到化解民事糾紛的“分流閥”作用。相比民事訴訟，行政裁決制度更能利用行政機(jī)關(guān)的專業(yè)優(yōu)勢，實(shí)質(zhì)性化解與行政管理活動密切相關(guān)的民事糾紛。在電信申訴中，申訴受理機(jī)構(gòu)對申訴事項(xiàng)實(shí)行調(diào)解，調(diào)解成功的，當(dāng)事雙方矛盾化解；調(diào)解不成的，電信用戶若想繼續(xù)主張民事權(quán)益，只能尋求民事訴訟等其他途徑。電信申訴受理機(jī)構(gòu)受委托處理電信用戶申訴，對申訴事項(xiàng)進(jìn)行了全面的調(diào)查，且熟悉《電信條例》《電信服務(wù)規(guī)范》等法規(guī)，能夠在事實(shí)和法律比較清楚的情況下作出公正裁決。建議可借鑒美國、韓國有益經(jīng)驗(yàn)，在我國申訴調(diào)解制度中，對調(diào)解不成的，引進(jìn)行政裁決制度，行政裁決結(jié)果具有強(qiáng)制執(zhí)行力，實(shí)質(zhì)性化解用戶與電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者間的糾紛。